韩融

2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。中央财经委员会第九次会议作出把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局的战略部署，要求各地方、各部门“拿出抓铁有痕的劲头，如期实现碳达峰、碳中和目标”。成都市委十三届十次全会审议通过的《中共成都市委关于以实现碳达峰碳中和目标为引领优化空间产业交通能源结构促进城市绿色低碳发展的决定》（以下简称《决定》），以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，以实现碳达峰碳中和目标引领推动空间、产业、交通、能源结构调整，有利于成都塑造城市竞争新优势，推动城市绿色低碳发展。

城市是实现“双碳”目标的 主战场

习近平总书记指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。这就要求各级党委和政府明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上。

城市碳排放量占我国碳排放总量的85%以上，是温室气体排放的责任主体。预计2035年，我国城镇化率将达到75%-80%。随着城市化进程持续推进，加快绿色低碳城市建设成为落实碳达峰、碳中和战略决策的重心和重点。城镇化和气候变化之间存在着双重关系：一方面，城镇化过程伴随着能源的大量消耗，造成的温室气体排放是导致气候变化的重要原因之一；另一方面，因气候变化导致的暴雨、干旱等极端天气事件，对城市基础设施建设、生态环境、人民生命财产安全等造成一定程度的危害。

我国高度重视发挥城市在气候治理中的积极作用，国家发改委于2010年起先后启动三批低碳城市试点工作。近期，为统筹推进碳达峰、碳中和目标，中共中央、国务院发布了多项战略规划和指导意见，对城市促进绿色低碳发展提出了新要求。《关于推动城乡建设绿色发展的意见》提出“推进城市更新行动、乡村建设行动，加快转变城乡建设方式，促进经济社会发展全面绿色转型”。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出了“提升城乡建设绿色低碳发展质量”的具体要求。“城乡建设达峰行动”是《2030年前碳达峰行动方案》十大举措之一，明确提出，到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准；城镇建筑可再生能源替代率达到8%，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%。

成都积极探索

超大城市根源性治理

在我国的组织结构和国家政权体系中，城市处在承上启下的关键环节，是政策执行主体。城市在制定碳达峰、碳中和规划时要完整准确全面贯彻新发展理念，按照中央总体部署，坚持全国一盘棋，不抢跑、不落后。成都积极探索碳达峰、碳中和目标下超大城市根源性治理问题，在发挥优势、补足短板、蹚出新路方面作出了示范。

成都市委审议通过的《决定》，将碳达峰、碳中和约束纳入城市发展整体规划，从四个维度构建了政策体系：一是把握当前的形势和发展的大势，以碳达峰、碳中和目标引领城市绿色低碳发展；二是顺应自然之道，尊重减排规律，对2025年、2030年、2035年等关键性时间节点，提出绿色低碳发展的关键性定量指标；三是出台技术路线图，做好整体谋篇布局，围绕空间、产业、交通、能源四大重点领域，提出结构调整优化的重点方向路径；四是选择科学合理的政策工具，聚焦科技创新和制度创新、探索生态产品价值实现机制等，保证工作有抓手、目标能落地。

《决定》立足成都的资源环境禀赋、产业布局、发展阶段，抓住了源头控碳、精准降碳的“牛鼻子”。

一是推动空间结构调整，优化城市绿色低碳发展格局。习近平总书记要求“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。”《决定》提出构建与城市绿色低碳、永续发展相适应的空间格局，通过系统科学布局生产空间、生活空间、生态空间，促进经济、社会和生态环境的协调发展。

二是推动产业结构调整，提升城市绿色低碳发展水平。《决定》从产业升级的角度，通过碳排放这个指标推动产业结构向绿色化、智能化、高端化升级，引领绿色低碳产业发展，为经济高质量发展注入新活力。

三是推动交通结构调整，突破城市绿色低碳发展瓶颈。《决定》围绕市民出行和货物运输两大重点，一方面实施“公交优先、轨道立城”的战略，加大对地铁、轻轨和电动巴士的新增投资，降低乘客出行的能源强度；另一方面积极扩大电力、氢能等新能源在交通运输领域的应用，通过提高燃料效率和使用低碳燃料实现了市民出行和货物运输的减排。

四是推动能源结构调整，夯实城市绿色低碳发展基础。减少能源领域碳排放是解决碳排放问题的关键，治本之策是转变能源发展方式，构建清洁主导、以电为中心的现代化能源体系。《决定》充分发挥成都清洁能源的优势，推动建立以可再生能源为主导、多能互补的能源体系。在工业、交通、建筑和居民生活等领域加快绿色电能替代，持续推进城镇乡村电气化，支持以电代油、以电代气、以电代煤，加快形成以电为中心的能源消费体系。

对成都推进

城市绿色低碳发展的建议

《决定》是碳达峰、碳中和目标引领下，超大人口规模城市与自然和谐共生的新实践，为我国城市绿色低碳发展提供了经验借鉴和决策支持。结合《决定》内容和成都具体实际，从“指导思想、组织架构、长期战略”三个方面就落实碳达峰、碳中和战略决策提出进一步建议：

一是深入贯彻习近平生态文明思想。党的十八大以来，我国生态环境保护之所以发生历史性、转折性、全局性变化，根本原因在于对习近平生态文明思想的忠实实践。习近平生态文明思想为解决“人与自然”“发展与保护”“整体和局部”“个体与集体”“当代人和未来人”等多重关系提供了思想指引。落实碳达峰、碳中和战略决策从规划到行动的全过程离不开对“人与自然是生命共同体”理念的坚持，要不断增强学习贯彻习近平生态文明思想的政治自觉、思想自觉和行动自觉。

二是建立健全碳达峰、碳中和工作组织架构。实现碳达峰、碳中和是一项复杂、长期和系统性的工程，要科学部署目标任务、加强顶层设计，谋划最优的减排路径。这就需要发挥体制优势、制度优势，建立强有力的组织架构，分工协作、各司其职，把握好节奏，积极而稳妥地进行，既要防止一刀切，又要防止转型不力带来的风险和无效投资。党中央国务院已经成立了碳达峰碳中和工作领导小组。成立领导小组，有利于明确规划领导和协调工作，走出原来不甚清晰的模糊地带，是至关重要的一步，各地区、各部门也应组建相关机构，全面负责碳达峰、碳中和工作的整体部署和系统推进，做好统筹规划。

三是制定长期低碳发展战略。实现碳中和目标的路径存在极大的不确定性，它取决于后疫情时代的经济发展水平、能源系统的低碳转型力度、碳捕集与封存技术的规模部署以及森林碳汇可用量等多个方面。在长期低碳发展战略制定中，要按照《2030年前碳达峰行动方案》的要求，上下联动制定地方达峰方案，避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”。长期战略应与2021年中央经济工作会议提出“要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”的精神保持一致。在坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则前提下，制定与自身本世纪中叶现代化建设目标和方略相契合的长期碳中和发展战略，将低碳化、零碳化融入人与自然和谐共生现代化建设的全方位、全地域、全过程。

作者单位：中央党校（国家行政学院） 社会和生态文明教研部