城市功能是城市综合实力的集中体现，反映一个城市在区域经济社会发展中的分工、地位和作用，体现着一个城市的辐射力和影响力。站在现代化建设新的历史起点上，成都要更好肩负服务全国全省发展大局重大使命，必须从国家战略部署中找到结合点、从城市发展短板弱项中明晰着力点，立足超大城市发展的阶段性特质和趋势性变化，以精准的政策引导机制和科学的功能布局规划，加快推动“三个做优做强”，不断提升国家中心城市能级，加快打造支撑全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

以全局视野看担当 落实党中央和省委战略部署的主动作为

党的二十大报告着眼于拓展国家战略纵深、经略西部广袤腹地，加快打造强大战略大后方，首次将成渝地区双城经济圈建设列入国家重大区域发展战略，进一步凸显了成渝地区在全国发展大局中的地位。省委聚焦“以中国式现代化引领四川现代化建设”的时代使命，创新提出“四化同步、城乡融合、五区共兴”总抓手，明确支持成都全面建设践行新发展理念的公园城市示范区，做强国家中心城市核心功能，建设全国重要经济中心、科技中心和世界文化名城、国际门户枢纽、国际消费中心城市，打造中国西部具有全球影响力和美誉度的现代化国际大都市。这些战略定位，既是成都服务国家战略全局的使命责任，也是提升城市功能的着力方向。从根本上讲，无论是要代表国家参与国际合作和竞争，还是服务全国发展大局、更好地为其他地区赋能，关键在于核心功能有多强。没有强大的功能做支撑，再美好的蓝图愿景都是无本之木、空中楼阁，这也是近年来国家布局建设国家中心城市、推动现代化城市试点的核心要义所在。必须着眼国家战略定位要求、世界经济格局变化、全球城市分工调整，以功能布局优化促进城市能级提升，形成更多服务大局的载体支撑。要立足于补短板、打基础、增动力、利长远，坚持以“三个做优做强”为牵引，建设一批产业发展、科技创新、对外开放、区域协同等重大平台，规划实施一批基础性、支撑性、引领性重大项目，谋划推进一批原创性、原动力的重大改革，努力实现更高质量、更高水平的发展，促进区域空间布局整体优化、功能体系整体完善、发展能级整体提升，使成都在国家战略全局和区域发展大局中的地位和作用更加凸显。

以问题导向看路径 提高经济和人口综合承载能力的主动调试

在超大城市发展转型中，做优做强城市功能是把握城市发展规律、顺应人民美好生活向往，破解“大城市病”、提升城市核心竞争力的关键。近年来，随着人口快速集聚和城市快速发展，因圈层发展模式带来的产业布局与城市空间割裂、生产设施和生活空间错配问题日益凸显，一定程度上制约了城市公共资源的有效利用、限制了经济活动集聚的阈值。具体体现为“五对结构性矛盾”：一是城市经济地理与高质量发展要求之间的结构性矛盾，导致人口和经济规模逼近城市空间承载上限，仅依靠扩大资源要素投入的粗放发展模式难以为继；二是城市功能体系与高水平营城要求之间的结构性矛盾，导致功能体系的分布和结构与城市发展需求不匹配，城市资源要素高效集聚转化难以为继；三是城市内在动力与高能级极核要求之间的结构性矛盾，导致新旧动能接续转换不畅，高能级极核可持续发展难以为继；四是城市空间布局与高品质生活要求之间的结构性矛盾，导致城市宜居程度不适应人民群众对美好生活的需求，人口良性增长难以为继；五是城市治理体系与高效能治理要求之间的结构性矛盾，导致治理能力无法适应人口和经济规模迅速扩大的需要，城市有序运转难以为继。从经济发展的普遍规律来看，产业和人口向优势区域集中是必然趋势，单纯地通过行政强制调控实现减量发展不可持续，必须聚焦24个重点片区，持续优规划、强功能、聚主体、降成本，打造一批支撑城市整体功能的重点区域，形成多中心、网络化、组团式功能结构，推动产城融合、职住平衡、绿色低碳、智慧赋能，有效破除基础功能不完善、核心功能不突出、市域统筹不充分的问题，全面提高经济和人口承载能力。

以系统思维看策略 推动经济区和行政区适度分离的主动探索

推动经济区与行政区适度分离改革，是《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》部署的引领性、支撑性重大改革任务，为我们探索一体化发展的制度体系和路径模式指明了方向。受传统行政区划和管理体制限制，城市发展跨行业、跨领域、跨区域统筹联动的机制性梗阻和政策性障碍尚未有效破除，条块分割、各自为政的问题较为突出，各行政区和行业部门间为了自身利益，在统一市场、要素整合上难以形成合力，导致城市功能重复建设、多头投入与同质竞争的问题不同程度存在，城乡区域融合发展和跨界区域合作相对不足，部分交界融合地带甚至出现“管理真空”“功能盲区”，严重制约了城市资源配置效率和整体竞争实力提升。城市发展的实践表明，推动城市功能提升不能囿于一地一域，必须正确处理好条与块、点与面、内与外、统与分的关系，坚决破除行政区划对资源配置和高效流动的束缚，站在全局进行统筹谋划和系统布局，全面提高经济集聚度、区域连接性和政策协同率。要坚持“一盘棋”思维和“一体化”理念，建立完善跨区域跨层次规划管理、产业协作、要素流动、成本分担和利益共享等体制机制，促进城市功能全域均衡布局、统筹优化，形成联系更加紧密的发展共同体、利益共同体和行动共同体。要坚持以功能为核心、以项目为支撑，突出重点片区和项目集群引领带动作用，加快打造一批带动性项目、支撑性平台和引领性片区，建立完善区域协同、上下联动、条块结合的工作体系，在统筹兼顾中实现协同发展，在抱团共进中提升整体效能，不断增强工作的系统性、整体性、协同性。

以战略眼光看方向 提升城市能级和核心竞争力的主动进取

随着改革开放40多年来的快速发展，成都城市综合实力和全球位势全面跃升，成为人口总量超2100万的超大城市。但与国际先进城市和国内先发城市相比，还存在不少短板和弱项。综合实力方面，人均GDP尚未突破10万元、经济密度总体不高、头部企业总量不多实力不强等问题日益显现；要素集聚方面，对高层次人才、全球性资金、前沿性科技的磁效应、场效应有所不足，基于渠道共享、流量互通的协同化运筹能力差距较大；创新策源方面，新旧动能尚未实现有效接续转换，经济发展要素驱动的特征仍较为明显，实现经济量质齐升的基础还不够牢固、动能还不够充沛；产业发展方面，成都当前还未迈入后工业化时代，距离先进制造的目标还有很大空间，既需要量的积累又需要质的提升；门户枢纽方面，双枢纽双通道优势尚未全面转化为国际经贸合作胜势，离岸功能薄弱、制度型开放滞后。在激烈的城市发展竞争环境下，要把握主动、赢得优势，必须始终把提升城市核心功能作为主攻方向，聚焦国家战略所需、四川发展所指、自身优势所长，打造更多体现世界一流水平、引领未来发展的新高地，努力在国际竞争中抢占制高点、掌握主导权。要坚持站时代之高、领全球之先，对标国际一流水准，全面现代产业支撑、科技创新策源、开放门户枢纽、人口综合服务等功能，促进高端要素资源不断优化组合、产生化学反应、孕育新生事物，努力在关键核心技术突破、产业链控制力形成、规则话语权提高、市场定价权增强等方面取得新进步，不断增强成都在世界城市网络体系中的节点地位和枢纽功能。

以人本理念看初心 回应人民美好生活向往的主动作为

城市是市民的栖居之所、百姓的身心所寄。超大城市并不是交通拥堵、环境污染、房价高企、服务缺位、治理失序的代名词，可以通过人性的理念、柔性的关照、匠心的打造，成为美好生活的承载地。城市功能是服务市民衣食住行、生老病死的物化承载，与人民群众的美好生活息息相关，其核心在于集聚人、成就人、服务人，城市功能越完备、城市品质越彰显，人民群众的生活就越幸福，对高端人才和市场主体的吸引力也就越大。我们在城市功能塑造中要深刻反思传统城市发展模式导致的价值背离与发展异化，把“人”作为城市功能的根本尺度，更好统筹城市发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，更好形成效率与公平、发展与共享有机统一，更好实现“人民城市人民建、人民城市为人民”。要以彰显公园城市形态功能、满足市民品质化生活需求为导向，把“三个做优做强”作为深入推进以人为核心的新型城镇化战略的重中之重，下更大力气提升城市功能品质，着力构建适度超前的基础设施体系和优质均衡的公共服务体系，塑造体现高颜值、充满亲近感、洋溢文化味的“城市表情”，拓展生活品质、服务质量等弹性空间，促进公共资源合理配置和公共服务普惠共享，着力为每一个城市个体提供优质均衡的公共服务、便捷舒适的生活环境、人尽其才的就业创业机会，推动“人城产”交互关系深层次延展和适应性重构，将城市建设发展成果转化为市民可感可及的现实体验，加快打造高品质宜居生活地，使人在城市中实现价值、城市因人而更加繁荣，全面彰显“城市让生活更美好”的鲜明主题和价值追求。

（中共成都市委政研室课题组 成员：中共成都市委政研室综合处郑鉴洋、白飞、刘青松、唐松）