江西省丰城市信访局接待室，中央信访督查组约谈信访人。新京报记者 贾世煜 摄
这次督查从某种意义上来说，可以视为双向规范的“信访公开课”。双向规范意味着，这个信访公开课所面向的对象不只是信访群众，还包括地方政府。地方政府是首先要被规范的对象，因为他们通常是强势的一方。
——中央督查组赴江西组组长、国家信访局办信二司副司长朱选文
3月25日下午，江西省丰城市信访局接待室，坐在专程从北京赶来的中央督查组面前，石滩镇村民彭鑫的心情有些复杂。
从2014年开始，这位曾表示“若不制止强征将有惨案发生”的访民，已针对“地方政府强征林地”等问题，累计在网上信访90多次，信件信访20多次。但在督查组从北京赶到江西之前，这一事项尚未得到妥善解决。
这天，中央督查组同时约谈彭鑫和地方政府负责人。谈话进行了两个多小时。对于彭鑫提出的疑问和诉求，当地相关负责人都要一一作出回应。
类似的场景也在此次督查的其他省份出现。
在与中央督查组赴江西实地督查的过程中，记者观察发现，对于地方来说，面对由国家信访局会同国土部、住建部、农业部和媒体记者组成的督查组，并不是件轻松的事。同样，中央督查组也需要“见招拆招”，在与地方的博弈中寻找合作之道，推动信访事项的解决。
“程序不规范，第一步就败下阵”
3月22日下午，江西抚州市崇仁县的一间会议室里，针对郭圩乡村民胡锋越级上访事项中的程序性问题，督查组成员向地方干部发问。
“信访人有没有在答复意见书上签字？”督查组成员、国家信访局办信一司办信四处副处长朱颖提出疑问。郭圩乡书记和当地信访局干部没有正面回答，而是一直讲述为什么没有签收。
几分钟后，中央督查组赴江西组组长、国家信访局办信二司副司长朱选文将其打断，“请你们直接回答有没有签字就行。”
“这个事情我们以后注意改正。”郭圩乡书记承认没有签字。她有些尴尬，把这句话重复了两遍。
不止是当面提问，督查组还要赶到当地信访局，通过网上信访系统查阅当地信访程序的相关记录。
这是国家信访局在第二批信访督查中亮出的“新招”。第二批督查的80件信访事项中，包括35件诉求类事项和45件越级进京上访事项。用督查组的“行话”来说，诉求类事项也叫实体性信访事项，越级进京上访事项也叫程序性信访事项。对于程序性信访事项，国家信访局要求重点督查受理、办理、送达、录入等工作程序落实情况。
朱选文说，从某种程度上来说，对程序性事项的督查比实体性事项的督查可能更重要。“程序不规范，等于说第一步就败下阵来。这直接影响地方政府的公信力，而且难以保证实体的公正。”
他还提到，督查程序性事项并不是只关注程序中的问题，还要根据督查事项的具体情况综合考量。如果有利于推动解决问题、实现案结事了，就会及时介入实体性督查，将实体性督查和程序性督查一并进行。
新京报记者注意到，第二批督查还首次吸纳了省市信访局分管督查的主要官员参与。在此次督查的六个组中，副组长均为从各省市信访局抽调的主抓督查的副厅级干部。
一位参与国家信访局今年两批督查的督查组成员分析认为，考虑到日后工作中还要和地方打交道，国家信访局相关业务司室的干部可能会有些顾虑。相对而言，作为省市信访局主要官员，各组的副组长在督查过程中相对超脱，更能放手去做。
“我们不是猫鼠关系”
根据国家信访局的部署，对于督查的群众诉求类事项，中央督查组在各地需完成6个规定动作，分别是听取汇报、查阅案卷材料、实地察看现场、约谈相关单位和人员、走访信访人以及向当地党委政府反馈督查意见。
新京报记者观察发现，在信访督查的具体操作中，这些规定动作的实现是否能不打折扣，往往需要中央督查组与地方多次“过招”。同时，中央督查组还需获得地方的信任，从而形成合力，共同寻找解决信访事项的办法和途径。
“我们不打无准备之仗。”赶赴江西之前，朱选文就提出要求。3月20日，带着工作要点和方案，督查组一行10人来到江西。但面对国家信访局各个业务司室从大量信访事项中筛选出的督查事项，提前备好的督查“攻略”远远不够。
当天晚上的碰头会上，中央督查组成员普遍提出，一定要让地方尽快将13件督查事项的详细材料汇总上交。“如果没吃透案情，可能在汇报会提问时一下子就被驳回来了。”也有督查组成员表示担心，“我们面对的可能是‘包装’好了的相关材料。”
让督查组有些意外的是，江西省信访局当晚就将案卷材料送到了督查组每一个成员手上。不过，这并不意味着督查组的担心没有道理。在这本506页，记载13件督查事项相关内容的案卷材料上，督查组成员发现了不少问题。而每一个问题背后，都可能潜藏着地方政府在解决信访事项中存在的问题。
而这种博弈在约谈信访人的环节体现得更为明显。
3月27日下午，南昌县的信访工作汇报会上，面对中央督查组约谈信访人的要求，当地干部显得有些为难，“你们亮明身份的话，可能会助长信访人越级进京上访的情绪。”
朱选文当即反驳，“见信访人也是为了兼听则明。如果信访人的诉求无理，不正是做好信访群众思想疏导工作的良机吗？”
态度鲜明的反问让当地干部难以推脱，当场表示第二天就安排约谈信访人。
事后，朱选文告诉新京报记者，地方在面对中央督查组的时候可能存在顾虑，担心一些信访人因为中央督查组的介入，顺势增加不合理的信访诉求。但督查组不会支持信访人的不合理诉求。而且，督查组不是来挑刺的，与地方政府之间更多的是合作。
在与中央督查组配合完成信访事项的督查后，不少地方的主要官员也对这一说法表示认可。
“面对督查组，一开始我是设防的。”丰城市市长金三元说，原以为地方政府和中央督查组之间是猫鼠关系，没想到不是这样。他还在反馈会上向中央督查组提出建议：信访督查除了常态化之外，还可以对征地拆迁等问题进行专题督查。
“督查组不是包青天”
3月25日，在向督查组诉说当地政府在强征土地过程中的过激行为时，彭鑫不时停顿，同时将目光投向中央督查赴江西组副组长、河南省信访局副局长李全胜。“李组长，你是包青天啊！”
李全胜接过话头，“老乡，我们不是包青天，但督查组到江西是专门为解决你这个事情而来的。”
类似的情况在南昌县也曾出现。3月28日下午，江西南昌县政府的一间会议室里，信访人陈小东在向督查组组长朱选文反映信访情况时说，“朱领导，你是青天大老爷。”
在长达十多天的督查过程中，朱选文多次表态，“督查组不是包青天。”
这一表态的背后存在现实考量。在督查组选择的信访事项中，不少都是难以化解的积案，且多涉及征地拆迁等普遍问题。而且，督查组此行带着媒体，整个督查情况将面向社会公开。这些都让地方政府感到压力。
值得注意的是，中央督查组要面对的不只是地方干部。督查过程中，约见信访人是规定动作。面对不同的信访人，以什么样的姿态来应对，也是中央督查组需要考虑的问题。
在朱选文看来，老百姓将督查组称为“包青天”，反映出信访群众“信上不信下”的问题。他表示，“包青天”暗含着人治的意味。但中央督查组并不是“大包大揽”，而是将事项落实到有权处理机关，明确其处理问题的主体责任，推动信访事项按照职责权限依法按程序得以解决。
双向规范的“信访公开课”
去年5月1日起，国家信访局出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序 引导来访人依法逐级走访的办法》开始实施。《办法》规定，越级走访事项将不被受理；应到省内而未到省内信访的事项，或者信访事项已经复核终结的，中央和国家机关来访接待部门将不再受理。
数据显示，2014年5月，进京上访人次同比下降56.4%。国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴在此次督查开始前的统筹实地督查工作座谈会上提到，去年5月份以后，到国家信访局上访的人数下降了36%。
但是，就此次督查的信访事项来看，仍有部分越级上访情况存在。南昌县的陈小东就曾越级进京上访，并因在中南海扰乱公共秩序受到北京公安机关的训诫。在督查中约谈陈小东时，朱选文特意问了句，“你上访是先到县里还是先到市里？”
陈小东摆了摆手，“当然是先到县里。不能越级上访。”
朱选文说，十八大以来，国家信访局先后推出了施行逐级走访、推进网上信访、打造阳光信访、实行信访事项满意度评价等一系列改革措施。在这次督查中，检验这些改革措施在基层的落实、落地情况，非常必要。
他打了个比方，这次督查从某种意义上来说，可以视为双向规范的“信访公开课”。
“双向规范意味着，这个信访公开课所面向的对象不只是信访群众，还包括地方政府。”朱选文说，地方政府是首先要被规范的对象，因为他们通常是强势的一方。
“信访公开课”的说法，还多次出现在地方政府的口中。按照惯例，每件信访事项的最后一个规定动作，是由督查组向地方政府反馈督查意见。反馈会上，面对督查组提出的意见，不少地方政府官员均表态说，中央督查组在督查过程中处理信访问题的方式和技巧，对他们来说是一堂值得学习的信访课。
丰城市市长金三元就在反馈会上提出，丰城也要学习中央督查组的工作方式，在市里筛选信访事项开展督查。
“督查不能走了就完了”
从3月20日出发到4月1日返回北京，中央督查组赴江西组用12天时间完成了对13件信访事项的督查，基本上是每天1件。
需要指出的是，这些信访事项的选择有着多重考量。国家信访局督查室主任潘建民告诉新京报记者，对信访事项的选择主要有两个标准。首先是信访事项是否具有典型性和普遍性。国家信访局会重点选择涉及人数较多的事项，主要是征地拆迁等涉农信访事项。第二是地方政府对信访事项的办理程序是否规范。比如说有没有按照逐级走访的要求来接待老百姓，是否及时办理信访事项，对老百姓反映的问题有没有避重就轻等等。
“今年会对数百件信访事项进行督查，选择的概率是千里挑一。”潘建民透露，国家信访局已开始筹备将在5月份进行的下一批督查，目前正在选择信访事项。
有访民向记者表示担心，督查组走了，地方政府不按照督查要求处理信访事项怎么办？
“人虽然回来了，但是仍在跟踪，会一直跟到问题解决。”潘建民说，对于每一件信访事项，地方政府都要向省联席办报告，给出解决信访事项的时间表。对于督查的整体情况，国家信访局还将汇报给中央领导。
国家信访局局长舒晓琴表示，督查后解决问题还有个过程，不能走了就完了，需要后续跟踪环节。信访事项实地督查后，由提供信访事项的原业务司室继续跟踪督查建议的落实情况，并报告信访事项的化解情况。她还提到，督查结果一定要公开。公开以后是一个考验，对地方政府和部门也是倒逼。
朱选文告诉记者，各业务司室跟踪督查建议的方式一般是打电话或者发函，对督查建议的落实情况进行了解。“也可能再去实地督查。”
如果出现督查组走之后问题依然没有解决的情况怎么办？舒晓琴表示，督查工作不仅要推动问题解决，还要和问责相结合。如果确实是地方对信访事项不作为、乱作为，造成问题久拖不决的，该问责的要问责。
“下一步督查，我们要加大问责的力度。如果不问责，一些地方还会出现这样的问题。”舒晓琴说。（文中信访人均为化名）
■ 记者观察
督查组走了之后
在3月20日到3月29日十天的时间里，我和督查组辗转江西省抚州、宜春、南昌下属的多个县市，对13件涉农信访事项进行督查。
中央督查组来到地方，尤其是带着媒体一起，往往会让地方充满警惕。而在督查组查阅卷宗、听取汇报、约谈信访人等一系列工作流程中，地方政府有一定造假空间，如卷宗可能丢失部分材料。
另一边，中央督查组也对此存在担心。每到一地，督查组组长都会尽量安抚地方党政官员的情绪，告诉他们“督查组不是来找茬的”。
在亲历的5件信访事项中，多数地方政府的表现是坦诚的。但也有因自身利益存在阻挠的情况。
从江西某县离开后，因地方政府征地而上访的访民老王多次来电话。“村里的干部说，督查组走了，他们该怎么着还怎么着。”记者向督查组组长朱选文提出担心。他说，国家信访局会进行后续督查，必要的话还可能再次实地督查。 （贾世煜）
原标题：中央信访督查组地方“过招”化解积案
