独具特色的凤凰古城一直为游人青睐。中国青年报·中青在线记者洪克非/摄
凤凰古城夜景。中国青年报·中青在线记者洪克非/摄
6月3日晚，沱江两岸吊脚楼边虽然游人如织，但“临江沐月”客栈老板秦铭徽却伸出3个手指，轻声叹息：“生意不好，5月营业额比去年同期少了3成。”
这个在某在线旅游网站凤凰区排名第一的客栈，与百米之外的凤凰景区开发资本方凤凰古城文化旅游投资股份有限公司（以下简称“古城公司”）一样，在旺季的客流中感受到了阵阵寒意。这都源于3年来的“围城”之变。
千夫所指的“围城”事出何因
按照湖南省凤凰县人民政府2013年3月的公告，包括凤凰古城、南华山、乡村游三大块景区在内的古城9景和南华山门票被绑定实行一票制销售，售价148元。2013年4月10日，“凤凰古城景区管理服务公司”宣布成立，由其对古城三大块景区实施“整合经营”并售卖门票，凤凰县政府以土地入股占股49%，其代表者是凤凰国有独资的铭城公司，古城公司占股51%。
这让沈从文笔下原本不染尘世纷争的湘西小城瞬间陷入舆论的漩涡之中。
“半年间有200多篇报道，都是批评的。”当地一位政府官员说，其实政府此举的初衷是缓解旅游管理的压力。2012年之前，凤凰旅游的飞速发展与古城接待能力不足的矛盾导致乱象频出。古城内只有两万个床位，一到周末，因为住不下，个体经营户坐地起价。周五晚上更是价格翻番。
古城的旅游热让附近乡村也眼红。“是个民居就称‘宫’。”古城公司一位负责人说，古城附近20多个苗寨，生意参差不齐，拉客手段花样百出，让游人不堪其扰。
最糟糕的2011年，凤凰旅游的投诉量占到了湖南全省的67%，逼迫凤凰当地政府不得不出手整治，并制定了一个较为长远的目标和方案，当地设想“扩容”建设一个新城，并开设一个大型游客接待中心，所有游客自此处乘摆渡车进入古城景区游览。
“围城”收费有多方的利益考虑。在湖南省物价局出具的湘价函〔2012〕32号《湖南省物价局关于规范凤凰古城门票价格的批复》中明确，148元每人次的套票中，景区管理公司要先拿2%的销售提成，其中县政府的铭城公司得到1%，即1.48元；除3%的营业税、城建税、教育附加税、地方教育附加以外，凤凰县政府还要收走33元“两费一金”(资源有偿使用费15元、旅游宣传促销费7元、价格调节基金11元)，这笔钱中70%归县财政，剩余30%则为湘西土家族苗族自治州财政所有。剩下的钱由3家按比例分配：古城公司65%，南华山景区和乡村游（苗寨）各17.5%。
握有凤凰县八大景点50年经营权的古城公司被怀疑是其中受益最多者，多家媒体也猜测其是“围城”的幕后推动者。古城公司的前述负责人则表示是地方政府提议“围城”、南华山景区并入148元门票中，并将20多个苗寨整体打包交给古城公司保底经营。无论行情如何，苗寨（当地称为“乡村游”）、南华山景区每年各自1380万元的保底收入必须由古城公司支付。
谁是大赢家
游客们不大关注的南华山景区似乎是在背后“笑着数钱的人”。
资料显示，2004年，广东商人吴启雄旗下的深圳启雄集团与凤凰县人民政府签订合作协议，以1.5亿元的投资正式获得凤凰县南华山国家森林公园景区的开发、使用和经营权。开发近7年后，南华山国家森林公园神凤文化园落成。南华山景区在门票中的份额与乡村游相同，均为扣除费用后的17.5%，大约有18元。
据了解，“围城”3年来，当地门票收入为：2013年1.7亿多元，2014年达1.8亿元，2015年的游客暴增，创下了历史最高的2.9亿元。也就是说，3年间门票总收入达到了6.4亿元，折合门票大概430多万张。如果按照每张18元粗略估算，3年中南华山景区的收入为7000万元以上。作为一个年接待五六万人次的景区，即便按照“围城”前每张门票148元的收入计算，其所获无疑不少。
古城公司内部人士认为，将南华山景区包括在门票内，是因为它自运行到“围城”前一直亏钱。这位内部人士猜测，当地政府要进行利益平衡。
凤凰地方政府的收入也是同样可观。
除了3项税收，政府“两费一金”的数额也已超过1.3亿元。还有当时不景气的乡村游，3年保底的收入超过4000万元。门票之外，还有其他旅游收入。
据凤凰县政府提供的数据显示：2012年，全县接待游客690.49万人次，全县有私营旅行社15家，宾馆400余家，经营旅游产品商店500余家，餐饮、娱乐、交通运输等直接从业人员超过3万人，旅游总收入为53.01亿元，旅游业占全县GDP的67.5%。2015年全县接待游客高达1203万人次，总收入也近翻番——从53亿元飙升到103亿元。
3年间，凤凰县财政收入从2012年的5.07亿元猛增到8个多亿。“其中，旅游贡献了70%。”当地一位官员称。
6月3日上午，记者联系实际主管政府旅游的负责人、凤凰古城风景名胜区管理处主任姚文凯，要求采访，但被婉拒。采访中，凤凰县旅游文化广电局副局长杨再华没有对政府的收入作出具体回应，只是提出了政府在景区的提质和旅游推介上花费了巨资。他说，为了开拓市场，政府每年都在旅行社上搞推介，甚至去韩国宣传，今年则把目标放到了台湾。3年中，沱江的上下游景区都在拓展，目前下游风光带即将完工。这些让政府支出上亿元。
按照门票销售量计算，3年中分给古城公司的门票收入应该超过3亿元。对此，古城公司有关负责人不置可否，只是表示，2012年共86万人购买了凤凰古城9景点148元的门票。当时，该公司的门票收入也是1亿多元。
迷雾般的数据
2013年凤凰景点开始“围城”收取“套票”，引来诸多媒体关注报道。
财经作家苏小和在专栏《凤凰古城还会有大麻烦》中称此举为“将城市这个古老的公共自由秩序，通过行政手段变成必须用货币来计算的市场秩序”。一些专家也断言，此举结局必然是悲惨的，“负效应会逐渐显现，直接影响是导致游客，特别是散客数量大幅减少”。
据《羊城晚报》报道，凤凰县提供的统计数据显示，2013年4月10日到13日，游客人数为去年同期38%。3年内，散客门票只卖了200张，往年每周末散客约在8000人。
而凤凰当地政府公布的情况则恰恰相反——2012年凤凰县年实际接待游客数量为230万人次左右，其中130万人次是团队游，100万人次是散客。2013年，凤凰全县共接待游客842万人次，2014年为956万人次，2015年达到1200.02万人次，实现旅游收入103.23亿元。
而从门票收入来看，从2012年1.27亿元到2015年2.9亿元，凤凰旅游3年中没有遭遇“寒冬”，而是逐步升温。
今年春节黄金周，凤凰古城人流量达到了42万人次的高峰，每天进出的车辆5万台。
如果游客人数和门票收入真的上升了的话，为何媒体的报道中景区的商家却是经营惨淡呢？
前述政府人士告知，媒体的报道多数集中在“围城”售票初期，并没有持续的调研，有以偏概全的嫌疑。当地门票和其他旅游收入关系到财政，自然要可靠得多。他提醒记者关注另外一个问题：旅游经营者的不断增长会让市场的“大饼摊薄”：“举个例子，2012年时只有两万个床位，现在有4万个了。你当老板，感受会怎样？”
但是，今年4月，凤凰县却宣布暂停“围城”售票。
当地政府也开始向媒体宣传“凤凰古城走出门票‘围城’”的成绩。多家媒体报道，凤凰古城暂停“围城”收费后，旅游收入同比增长5.32%。今年“五一”小长假，古城外各大酒店均已满客，在暂停“围城”收费后，游客人数和旅游收入都大幅增加。凤凰古城在舍弃门票的“小利”后，换来了旅游经济发展的“大利”。
但一些当地民众并不支持这样的说法。在“围城”期间多次向政府要求不收景区套票的边城小溪客栈老板韩银妹向记者反映，她的边城小溪客栈在团购网站里排名靠前，今年4月10日景区套票被叫停，她以为客栈的“春天”要来了。但4月19日～21日，韩银妹的客栈免费对外开放3天，结果竟没有一个人来住。
“浪漫满屋”是一家经营了十几年的客栈，客栈老板娘滕女士说，今年4月的营业额只有去年的一半。在她看来，原因是政策变动太随意了。以往凤凰古城没收门票，大家生意很好做；2013年开始收门票，大家慢慢也习惯了，但随后又调整了。“一项政策的执行，为什么要变来变去？”她说。
联盟的裂痕
对于4月开始暂停“围城”售票，官方给予的回复是民意和转型的压力之举。
2013年“围城”售票后，对凤凰旅游的批评一直不绝于耳，让当地备感压力。2015年年末，凤凰县邀请包括居民、商户在内的各方座谈听取意见，对“新政”进行“回头看”，同时开展的还包括问卷调查与网上投票。结果，70%的都是要求“取消‘围城’设卡验票”。方案报经省政府相关部门审查后，当地开始实施“新政”，推行全域旅游。
新闻发布会上举手赞同的古城公司负责人在采访中表达了不满：“围城”售票暂停之举以及政府力推的乡村游，让他们之间的“合作”出现了裂痕。
在古城公司看来，他们和政府合作破裂的原因是利益分配问题，核心则是“两费一金”从有到无。
2015年10月，湖南省公布行政事业性收费目录清单，“两费”不在其中。2016年1月，国务院决定停征价格调节基金。这意味着承担巨大压力的县政府一下子没有了动力。
古城公司有关人士表示，投资方与政府曾就门票收益权分配进行过商谈，但没有结果。
通过征收“两费一金”从门票收益中获得古城保护资金的协议条款，由于政策变化已经无法实施。而凤凰政府决定暂停“围城”售票，全力发展乡村游作为新的增长点。
长期处在一种多民族文化的交汇之中的凤凰是苗族、土家族、侗族等少数民族聚居的地方，保留了原汁原味的楚巫文化特点，对于“新政”后的凤凰乡村游（苗寨），杨再华用“翻了两三倍”来形容其成效之速。
他说，眼下苗寨开放的有6个点，两条线路均为100元的费用，很受游客欢迎。古城公司因“新政”而裁减的400多人也基本被政府接了下来。“古城（景区）还是我们的中心，但这里也要发展。”杨再华说。
本报长沙6月14日电
原标题：凤凰古城陷入门票“围城” 地方政府收入可观
