行走在芦山地震灾区，绿树满目、花香扑面、新房矗立，一派生机盎然、春潮涌动的景象。两年前“站立的废墟”已被一处处窗明几净的居住新区代替，学校医院现代气派，产业园区热火朝天，山村新路畅通无阻……灾区旧貌换了新颜。仅仅两年时间，是什么力量推动灾区跨越发展、凤凰涅槃？
芦山地震发生之后，中央明确要求灾后恢复重建必须“坚持安全第一、质量第一，坚持以人为本、因地制宜，坚持实事求是、科学重建”。调研组深切感受到，两年来，省委、省政府带领地震灾区各级党委、政府和广大群众全面贯彻落实中央“三个坚持”的要求，主动作为，大胆创新，正探索走出一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建的新路子”。
重建探新路体制机制如何创新
震后不久，中央便做出决定，实行“四川负总责，地方为主体”的灾后恢复重建方式。作为以“地方为主体”开展灾后重建的首个“试验田”，四川省义无反顾地承担起探索的使命。灾区干部群众在党中央、国务院科学统筹指导下，在省委、省政府的坚强领导下，弘扬自力更生、开拓创新精神，强化主体意识，坚持以地方为主，汇聚成披荆斩棘、波澜壮阔的重建力量。
体制机制创新，准确定位央地关系是首要前提。震后灾区百废待兴，恢复重建千头万绪。中央提出以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远的科学重建要求，为灾后恢复重建指明了方向。根据芦山灾情的实际情况，党中央、国务院对中央与地方灾后恢复重建体制机制做出重大调整，明确由“四川负总责”，赋予四川省委、省政府主体责任，要求调动一切积极因素、稳步高效地推进灾后恢复重建。在这个过程中，中央一刻也没有放松对重建工作的统筹指导，国务院颁布《芦山地震灾后恢复重建总体规划》，确定中央财政投入比例，制定各种优惠政策，明确中央与地方分层统筹调配资源的责任和边界，规定灾后恢复重建的重点目标、组织动员的范围以及资金使用的基本要求，实施督促检查，极大地提高了重建效率和资金使用效益。省委、省政府按照“四川负总责、地方为主体”的要求，科学把握重建速度和质量的辩证关系，审定下发11个专项规划，组成规划实施、城乡规划重建、产业重建、扶贫济困、生态环境、社会管理服务、监督检查7个工作小组，构建了省、市、县三级联动、统一规范的运行体系，配套出台了联点帮扶、工期倒排、要素保障、对口援建等新措施，形成“漏斗”式的一以贯之的指挥执行机制，确保重建保质提速增效。
体制机制创新，整合实施各项政策是根本保障。灾后重建，科学决策是谋篇布局，务实政策是制度保障，民生优先是目的所在。国务院出台《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》，国家有关部委相继出台配套政策。省委作出《关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展加快建设幸福美丽新家园的决定》，省政府出台支持恢复重建的政策措施。据不完全统计，国家部委和省级部门共出台55项政策措施。伴随一系列政策措施的出台，释放出了巨大的重建活力、主体活力、创新活力，极大地调动了灾区干部群众恢复重建的积极性，有力保障了重建工作科学有序、切实推进。同时，灾区党委、政府充分利用连片扶贫开发、生态屏障建设、藏羌彝文化产业走廊等政策，强化财税、土地、金融等多方面要素保障，放大财政资金投入的杠杆撬动效应，打出地质灾害、生态修复政策、外债项目因灾豁免政策、留存电量政策的“组合拳”，形成灾后恢复重建政策叠加的“洼地”效应，使政策落到了实处，达到效应最大化。
体制机制创新，主动作为的灾区群众是可靠力量。调研组每次走进灾区农民新居，一杯茶、一席话，“自建委”“自管委”发挥作用的勃勃生机总是扑面而来。随着住房重建工作启动，由受灾群众自发选举成立的自建委“遍地开花”。自建委通过成立临时党支部，独立自主开展价格谈判、项目实施、资金管理、质量监督、事务协调等工作，成为群众信任的灾后重建主力军。当农房重建完成后。“自建委”则向“自管委”过渡，自己的房屋自己建，自己的事情大家管，群众广泛参与纠纷调解、环境整治、资金管理、产业发展、文明劝导、文化建设、安全巡查等。这种“1+3”基层治理模式（党组织领导，受灾群众、党员干部、社会力量参与），以“党支部核心领导、自管委组织协调、群众当家作主、社会广泛参与”的“四位一体”工作格局，将灾后重建的建设机制延伸为新农村建设的社会管理机制，极大地提升了灾区干部群众社会治理能力现代化的水平。
体制机制创新，引导社会力量参与是重要途径。中华民族历来有“家是最小国，国是最大家”的“家国一体”爱国情怀，“一方有难、八方支援”的精神深刻体现了仁爱友善互助的思想和道义责任。全国人民一如既往地大力支持芦山地震灾区恢复重建，目前已有1386个社会公益项目为灾区提供教育、医疗、技能培训等公益服务。在省委、省政府领导下，灾区各级党委、政府通过搭建社会力量参与平台，以构建开放式、多元化、项目化、全程式的群团组织协同体系为突破口，广泛凝聚社会正能量，形成了“党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法制保障”的新机制。全国首个社会力量参与应对自然灾害的协同平台——雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心深入县乡设立服务站点，搭建跨界互动平台，让社会力量有序参与灾后重建。调研组发现，各类社会组织在“中心”设有办公场地，可以开展项目需求对接、项目实施协助、培训交流、法律咨询等服务。
重建探新路四大难题如何破解
“结果是愉快的，过程是艰苦的。”回首来路，灾区干部群众总是感慨万端。灾难过后，满目疮痍、问题丛生，一道道重建难题接踵而至。怎么破解？如何才能抓住“牛鼻子”？灾区干部群众在省委、省政府指挥下，群策群力，在形势“倒逼”中不断创新，努力化解新形势新要求下开展重建的诸多问题。
锻造破解资金难题的钥匙。灾后重建中资金筹措和管理是一个世界性难题。地方为主体，资金问题尤为严峻。省委、省政府围绕重建总体目标和年度任务，高效配置资金，有效加强管理，通过资金资源配置发挥对灾后重建的全局牵引和推动作用。调研组看到，具体做法有七招：一是中央财政安排重建补助资金，建立“基金+专项”的保障机制，设立重建基金和生态修复、地灾防治、产业重建专项资金；二是省级财政整合政策、资金、管理等各类资源，加大融资力度，创新使用方式；三是通过发行中期票据、公司债券等方式积极融资，推动在银行间债券市场发行市政建设灾区债券；四是产业园区在土地融资工作中实现突破，将土地资源转化为资本，通过商住用地出让，筹集建设资金；五是实施城乡建设用地增减挂钩项目，筹集农房重建资金；六是充分利用对口援建项目资金；七是管理使用好社会捐助资金。这七招实为破解重建资金难题的“妙招”，成为“四两拨千斤”的好杠杆。
构筑破解人才难题的水池。调研组真切感受到，人才资源是灾后重建的重要资源。农村住户统规统建、统规联建、统规自建迫切需要大量专业人才和技术人员。省委、省政府决定由相关职能部门负责开展“灾区农房恢复重建千名建筑工匠大培训行动”，从实实在在解决农村抗震型住房建筑工匠紧缺问题入手，确保农房恢复重建的进度和质量。经过专业培训的5000多名农民工匠，如今正活跃在灾区住房重建的工地上，成为建设幸福美丽新家园的生力军。省级和灾区相关部门开设人才引进“绿色通道”，畅通各种引才聚才渠道，综合采取多种措施缓解人才短缺压力，形成“反应迅速、补充及时、方式灵活、形式多样”的人才聚集机制，构筑起满足灾后重建各种专业人才需求的充满活力的“蓄水池”。
磨砺破解管理难题的利斧。恢复重建之初，头绪多，事务杂，管理难度极大。科学有序、优质高效，就成为地方作为主体的重建能力和管理创新的重要考量。首先是优化灾后重建项目的审批流程，砍掉冗繁的环节程序，最大程度下放项目审核权限，以管理效率为核心倒逼工作创新。调研组查阅雅安市政府《进一步加强投资建设项目并联审批的实施方案》，该方案明确了“1+4+N”并联审批，“1”为设立投资建设项目并联审批综合服务窗口，统一负责投资建设项目并联审批的受理、代办、协办、督办等工作；“4”为根据事项审批先后顺序将并联审批流程分为“设立登记、立项、规划建设和竣工验收”四个阶段；“N”为由多个职能部门实施联审。这个流程体现的是转变政府职能、依法行政、优化行政审批。来灾区投资的企业从设立登记到项目开工最快仅需52个工作日，同比提速近400个工作日；政府投资项目从立项到开工建设也由原来的495个工作日缩短至64个工作日。其次是建立“五总”推进机制，即规划设计总负责、建筑施工总承包、项目建设总管理、规划建设总监督、组织领导总指挥。“五总”机制从根本上铲除了各自为政、职责不明、参差不齐、质量不一等问题，形成了科学统筹、整体谋划、标准统一、严格管理的高起点建设、高水平发展的恢复重建格局。再次是实施网格化管理的“包县联点帮扶”机制，提升工程项目推进效率。同时，充分发挥网格管理员的作用，每人手持“社区E通”终端，随时了解社区诉求信息，及时排查化解重建项目实施过程中出现的征占用地、合同、劳动用工等方面的矛盾纠纷。
编织破解稳定难题的法网。维护社会稳定是确保灾后重建顺利推进的关键。各级党委、政府深化党的群众路线教育实践活动成果，以法治思维和法治方式大力推进“法律进重建、调解进项目”工作机制，坚持将稳定风险评估作为作决策、上项目的前置程序，从源头防范化解不稳定因素。涉法涉诉信访工作也是灾后重建的重要工作。灾区各级党委、政府开展纠正涉法涉诉中侵害群众利益问题专项整治活动，加大初信初访案件化解力度，落实领导班子成员轮流接访、领导约访和下访制度，及时处理群众反映的问题，化解了一大批涉法涉诉信访案件。同时，开展“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）下基层活动，就地化解矛盾纠纷，为灾后恢复重建创造了公开公平公正的法治环境。这些措施，有如一张张无处不在的法网，规范着灾后重建健康有序运行。
重建探新路五大关系如何协调
灾后恢复重建体制机制创新的哲学视域在于处理好若干矛盾关系，将民族智慧与现代观念融合、执政理念与群众需求结合，将“科学重建、民生优先”作为灾后重建的核心与亮点，紧紧围绕“发展型重建、人本型重建”这个主轴，强力推进同步建成全面小康社会、促进人的全面发展。
科学处理公平与效率的关系。调研组发现，“公平”与“效率”以及政府主导灾后恢复重建的权力是否能在阳光下运行，是判断灾后重建体制机制成效的核心要素。“公平”体现在各种重建资源配置是否合理，“民生优先”是否得到群众的认同；“效率”体现在行政效能、执行能力、重建成果如何等方面，更体现在重建速度与质量的关系上。走进重建现场，随处可见各种告示栏、公告栏、账目单、责任书，“阳光重建”已化为一道道具体流程，一次次交心会议，一张张公示文告。群众信任、社会放心，成为最好的“公平”检验单。重建质量就是效率，严格标准也是效率。恢复重建之初，对地震受损房屋、道路、桥梁等建筑物和构筑物进行震害和地质灾害的科学评估，奠定了科学重建的效率基础。居民住房、公共设施等都按新的规定提高抗震设防标准，不因节约经费而降低标准，也不因赶进度就忽视质量。恢复重建严格遵照施工程序和工作流程，严格执行项目规划、设计方案和技术规范标准，全面提高项目的综合质量，把每一项工程都建设成为经得起历史和实践检验的放心工程。
科学处理发展与生态的关系。习近平总书记要求芦山灾后恢复重建“突出绿色发展、可持续发展理念”。芦山地震灾区具有良好的生态资源禀赋，系“世界茶源，熊猫家园”。如何在重建“跨越发展”中切实保护生态？如何处理好当前利益与可持续发展的关系？这是摆在四川省委、省政府面前的严峻课题。灾区恢复重建制定了高污染高能耗产业不得进入重建园区的“负面清单”，一起步就注重救灾与防灾同步、修复与保护同步、生态文明建设与产业恢复发展同步，始终把灾区生态资源作为灾区发展的根本优势，将生态理念、生态智慧、生态生活方式融入到重建的各个方面、各个环节之中。“生态型重建”是其显著特征。随处可见的绿色住房既是科技服务于灾后重建的成果，也是灾后重建理念的提升。节能节材环保技术、绿色建筑标准、有效利用可再生资源是进入灾后重建的基本“门槛”。灾后重建围绕产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、可再生能源规模化等方面做文章，系统推进节能减排，带动经济转型升级。调研组在荥经县循环经济产业集聚区看到，以大理石废料和尾矿为原料的新技术，变废为宝，再生利用，在未来5—8年，将形成产能达5000万平方米、产值超200亿元以上的微晶玻璃产业，一个产业雄厚、生态优美、产城相融的新城将拔地而起。调研组观察到，雅安抓住国家生态文化旅游融合发展试验区建设的契机，与省内8个市州构建区域旅游合作联盟，探索“试验区”与经济新常态、恢复重建、新型城镇化的全程融合、全域融合、全面融合、全新融合，形成优势资源共享、统筹机制共建、企业主体共铸、市场产品共创、发展平台共搭、特色品牌共彰、专业人才共用、合作利益共赢的融合发展机制，用文化擦亮旅游品牌、提升生态水平，用旅游承载文化内涵、展现生态魅力，用生态拓展文化创意、提振旅游发展。调研组认为，国家生态文化旅游融合发展试验区建设，是根据灾区资源禀赋探索出的人类救灾史上独具中国特色的重建新方式。
科学处理输血与造血的关系。灾后恢复重建之初，国家和社会帮扶力度较大，“输血”强劲。调研组在灾区产业重建现场看到，省级部门招商引资、兄弟市援建帮扶、社会协同帮扶、政府综合帮扶“四驾马车”奔驰向前，“大帮扶”格局推动着灾后重建产业发展。但是，灾区要脱胎换骨、持续发展，根本还要靠自身“造血”，强筋壮骨、生生不息，在基础设施、产业发展、结构调整、持续支撑上下功夫。只有谋好永久篇，才能打好眼前仗，不为历史留下欠账。芦天宝飞地产业园区作为国家创新灾后产业重建的“千斤顶”，央企国企和大型民营企业携手推进汽车、新能源、新材料、机械加工、食品饮料、物流等产业发展。芦山地震灾区已形成生物制药、新型石材、轻纺、水电电冶、有色金属、乌木工艺等产业发展格局。现代农业以雅茶、雅林、雅果、雅药、雅畜（禽）为优势产业，以雅疏、雅椒、雅鱼为特色产业，生态文化旅游融合发展方兴未艾。灾区在规划新农村聚居区时，就注重因地制宜、突出特色，产村相融、以产兴村，把“八雅产业”与居住生活紧密结合起来，确保可持续发展。调研组在上里镇看到，重建新村的培训现场正在教妇女们烹饪技术；乡村度假酒店联盟公司将村民们多余的房间统一安排、统一经营，村民参加年终分红。省内7个对口援建市以项目为龙头，将产业援建和项目永驻作为“造血”机能，形成雅双工业区、琪达实业产业集中区、创意农业园、茶产业园、肉羊产业基地等，全省经济发展的“发动机”在整个灾区共鸣。
科学处理建设与监督的关系。灾区恢复重建项目多、投资大，任务重、要求高，迫切需要处理好建设与监督的关系，强化风险管控、底线防守意识，把“廉洁重建”落实到重建全过程。各级党委、政府均建立严格的民主监督、全程考核机制，以制度强化工程质量、资金和施工安全，确保全部资源要素高效用于灾后重建。灾区在实际工作中探索形成了“六位一体”的底线约束机制，一是坚守安全底线，督促各方主体把安全生产责任落实到位；二是坚守质量底线，确保落实抗震设防强制性标准全覆盖；三是坚守稳定底线，以柔性手段化解重建矛盾纠纷；四是坚守廉洁底线，实施任务问责、庸懒问责、乱作为问责、贪腐问责、安全问责、质量问责；五是坚守厉行节约底线，既防止低水平复制，又严禁贪大求洋、华而不实；六是坚守舆论引导底线，为重建营造和谐稳定、积极向上的舆论环境。同时，建立了市、县、乡“三级联动”机制，坚持党委、政府统一领导，纪检监察机关组织协调，职能部门各司其职、各负其责，新闻媒体和社会力量广泛参与，建立完善以组织监督为主体、舆论监督和社会监督为支撑的“一主两支撑”大监督格局，使监督检查覆盖到每一个重建项目，跟踪到每一个重建程序，落实在每一个重建环节。
科学处理物质与精神的关系。调研组看到，灾区物质重建已取得阶段性成果，而随着新村新镇新厂新校的建设，传统的生产生活方式正在新的环境中发生悄然改变，灾区群众的精神面貌和生活方式业已焕然一新。科学、文明、健康的乡村文化建设，既为群众创造良好的生产生活环境，又增强了群众加快建设幸福美丽新家园的信心和决心。灾后重建是个大学校，灾区干部群众“一根凳、一席话、一条心、一起干”，相互学习、共同提高。通过“自建委”“自管委”的院坝会、上门入户宣讲等，使卫生文明、灾后防疫、环境治理、污染防治等成为村民的生活习惯，新的“村规民约”已成为社会基层治理的“压舱石”。调研组欣喜地感受到，重建新村将现代功能与田园风光有机结合，一场“厨房和厕所革命”正在灾区迅速铺开。家家户户安装电热水器，新区栽植行道树，采用环保的太阳能蓄电路灯，房前屋后建设“微田园”，“小组团、院落式、田园化”的建设理念令人耳目一新。集党建、科普、文化、娱乐于一体的综合文化活动室，书香扑面。调研组在芦山县王伙新村看到，一家农户正在杀鸡宰猪，准备第二天女儿结婚的“九大碗”，现场一片喜气和笑脸。这种幸福景象在灾区处处可见。如今一个个充满田园风光、自然和谐的村庄已坐落在青衣江畔，成为灾区一道道靓丽的风景。
沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。
我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，也是大陆地震发生次数最多的国家之一。从有人类记录以来，旱涝灾害、山地灾害、海洋灾害几乎年年发生。特别是近年来不断发生的重特大自然灾害，使不断探索灾后恢复重建新机制、走出一条更加符合国情和发展实际的重建新路子，成为一个重大的命题。如今的芦山地震灾区，经过风雨洗礼，正以生机勃发的姿态和开拓创新的勇气行走在灾后重建新路上。（（撰稿：李明泉、向军、南山、翟琨、高云君）四川省社科院、四川日报社联合调研组）
原标题：创新机制破难题 科学重建探新路
