《凤凰周刊》记者／钟坚
“少不入川，老不离蜀”的古训，成为长期蒙蔽外界对蜀人精神误解的源头，以为蜀人皆耽于安乐，不图创新，直到你踏入这方丰润之地，头脑中的印象才会改弦易辙。
在大陆的版图上，作为西南都会中心的成都历史上就有很多革故鼎新的创举：成都温江是中国大陆第一个拆掉人民公社牌子的地方；国企股份制改造也是继上海之后，大陆为数不多的副省级城市；成都也是内地最早提出城乡一体化综合配套改革的城市。
从成都市委深改办的一组数据可以看出中央政府对成都的倚重：近5年来，中央先后部署了国家服务业综合改革、国家农业标准化示范县、全国移动电子商务金融科技服务创新试点等75项重点改革在成都先行先试。
中共现有的政体下，庸政或懒政官员也是一种生态，他们往往安分守己，不喜动则得咎的日子，而改革者在政治经济框架内进行制度尝试、创新探索，面临仕途问责、荣誉受损各种非议风险。一些思想保守的地方政府主政者都会选择循规蹈矩地过活，但成都不然。
“成都从来都是勇于摸着石头过河的自觉实践者。”成都市社科院副院长陈家泽告诉《凤凰周刊》，以人为本、以民为本，是成都当政者始终秉持的改革逻辑。成都改革精神已溶化在血脉中。而为民众谋求更多的福祉，是所有改革者的最初动因。
一座城市的改革基因
1980年的一个夏日，距成都市区30公里，向阳公社的社员们在午后收工途经公社门口时发现，早上端正挂着的人民公社的牌子不见了，取而代之的是“向阳乡人民政府”。向阳公社自此成为中国农村新一轮改革浪潮的发起地，数亿中国农民的命运自此被改变。隶属成都温江的向阳乡也由此被称为“中国农村改革第一乡。”
成都改革敢为人先的精神在时下更为显著。去年2月国务院推出工商登记制度改革方案，成都被确定为“先照后证”试点城市。成都工商改革甫一启动，高新区就发出了第一份“先照后证”的营业执照。3月1日，成都市正式在全市推行公司注册资本由实缴改为认缴、降低公司注册资本的门槛、取消公司注册资本最低限额等一系列规定。
对工商登记制度改革的探索，成都亦早有尝试。成都市工商局注册分局黄维新局长介绍，前几年成都就对新审批企业试行筹建登记，凡是涉及到生产类前置许可的，工商先书面许可其先筹建，然后凭生产许可证经营，“这样对市场主体的推动，效果非常明显。”
国家层面，目前公布了134个事项作为“先照后证”，保留了34项工商登记的前置许可，成都市则把117项作为“先照后证”改革试点的项目，保留了13项作为登记前置许可。
工商登记制度改革对促进政府职能转变也大有裨益，“原来政府围绕企业转，现在政府围绕市场转。”黄维新认为，成都市这项改革取得了较好效果，极大地激发了市场主体的活力。去年成都市场主体的数量在全国副省级城市中排名第三，注册资本规模排名第二。
富有改革精神的成都，一直以来都是中央各项改革的试验田。从成都市深改办的数据看，这几年放在成都身上的改革担子确实不轻，仅商务流通、林业、税务、统计、农业标准化和小城镇建设等就达十几项之多，这些改革任务由中央各部委分解到成都下辖9区、6县、4市。
以都江堰市青城山镇为例，去年起启动的国家小城镇标准化建设试点改革项目，由国家住建部、发改委、财政部等7部委主导进行，成都的牵头单位是都江堰市小城镇办。国家各部委的试点研究目标任务是，将青城山镇建设成为可有效转移农村人口和缓解大中城市压力，促进大城市和小城镇发展及城乡经济社会一体化发展的旅游重点镇。
“我觉得成都的改革，不像全国有些城市是被动的，我们最大的一个亮点就是主动性，主动而为。在全国没有要求的时候，我们先搞了。”成都市委编办官员李琳感悟深切。
自我变革式削权
成都政府主动对接变革并非率性而为，也有深层次的原因。客观上，内陆城市的成都既不沿边也不沿海，在区位上没有优势，也不能享受大陆的特区或其他金融优惠政策。
先天缺少政策红利的成都官员或许一开始就有这种焦灼感，成都要发展，唯一的出路就在软环境的打造上，通过转变政府职能，减少行政审批环节，增加企业办事效率，以此吸引内外资和人才在成都扎根开花。
李克强总理近年来在多个场合呼吁简政放权，抨击地方政府官员的计划经济思维和习惯。而行政审批制度改革，成都很早就启动。“前前后后、大大小小精简了十多次。”李琳列举了成都减少行政审批的数字，“行政许可事项，从1166项到现在105项，精简项目近九成；非行政许可，从1006项精简到185项，精简幅度80%。”这种自我削权的变革甚至到了“偏执”的程度。行政审批流程方面，成都全市52个部门的210项行政审批事项的3000个环节，按照国家法定的办理时间累计起来一共是10520个工作日。通过成都的努力，一下精简了6665个工作日。
投资建设项目流程再造的设计，是最见成都政府匠心之举。流程再造之前，一个房产项目审批共涉及到20多个部门、40余个环节，办理时间需160个工作日。按李琳们的设计，经过“流程再造”后，变为 7个节点共6个部门办理。这样原160个工作日能办成的事项现在只需80个工作日就能完成。
“成都的投资建设项目流程再造、并点审批，可以说是国内大中城市里面运转环节中转少、效率最高的。”李琳说，成都对政府的行政权力进行认真的梳理，包括行政审批、行政执法、行政强制、行政裁决在内的7500多项行政权力，最后被精简至6506项。剩下的6000多项政府行政权力更是严抠细循，发现其中行政执法占了大头，有5681项。
行政执法过去自由裁量权较大，一项处罚可以2万到10万元。“这块如果不规范的话，容易产生权力勾兑的腐败。”去年9月27日，成都以政府规章的形式，分从轻、从重或一般三个标准对行政执法裁量权作了规范。
所有一切简政放权的初衷，在李琳看来，是因为政府改变了过去高高在上的思路，转为眼睛向下，“以民为上”。成都在国内建立首家政务服务中心，将所有行政审批事项集中一起办理。政务中心服务内容从开始的396项到现在的1079项行政审批和服务项目，成都的政务平台也全面渗透进区县市的322个乡镇、3120个村和社区，全面“打造15分钟公共服务圈。”
成都市武侯区行政审批局的改革更是石破天惊：将22个部门的178项行政审批事项全部集中一个局办理，原涉审批事务的人员也都划归到新单位。武侯区这项政务改革，促使政务办理效率大增：原本22个部门审批口缩减为行政审批局的社会、经济和建设三个窗口，原办理行政审批事项有90多人，成立行政审批局之后，只需30多人。
武侯改革的核心经验是，审管分离、机构增减、提质升效。天津滨海新区后来专程派人到武侯区取经。去年5月，李克强总理视察天津滨海新区，对其改革予以肯定。目前天津所有的区市县，还有深圳、广州、青岛、南宁、湖北等地纷起仿效。
民生至上
成都对政务改革创新追求极致，孜孜不倦。整个成都政府如同一个创意大工场，政府如公司一样高效运营服务，官员像策划师一样发掘创新思维。
成都市龙泉驿政务中心结合工作实践提出了“全生命周期流程再造”的行政革创意。在公民全生命周期理论中，把人的一生分为婴幼儿、少年、青年、中年、老年五个生命周期，通过梳理不同生命周期的不同服务主题，表明这一阶段需要到政府部门办结的诸项服务事项和审批内容，5个生命周期服务事项以服务包的形式公布于政府官网上。
《凤凰周刊》记者亲身实证了这项改革。点击龙泉驿政务中心全生命周期流程再造服务页面，再点击婴幼儿阶段页面，网页主要分生育服务区、妇女服务、儿童福利院、社保服务大厅、还有儿童救治中心几个区域，每个服务区根据主题内容的不同，又划分不同服务事项。像生育服务区，划分了“一孩生育”、“二孩计划生育”奖励，点击“一孩生育”又可以看到里面不同的政策。
全生命周期的老年阶段，则分为购房入户、投靠、离退休、老年人福利、低收入保障以及公证、死亡殡葬等服务主题，这些主题设置都是根据老年人到窗口办理的较为常见的一些服务事项。
这项改革服务创新把人一生当中所有的行政审批服务，“从摇篮到坟墓，全部一网打尽”，周东华说。不同年龄阶段的人要办理哪些必须的审批及服务事项，也就一目了然了，无需人们再东奔西跑，耗费精力。
与此类似的是企业全生命周期服务。在成都市新津县政务中心有四个新设立的窗口，分别名为用地、立项、规划、报建和竣工验收。这是在对企业生命周期梳理的基础上，按照企业需求尝试设立的窗口。
新津梳理企业生命周期，将其划分为签约、注册登记、供地、立项、规划报建、报建和竣工验收、生产经营、注销、破产九个不同阶段，涉及30多个部门，数十个审批事项。在此基础上，探索建立了四个以企业需求为中心的服务窗口。
“试点证明，以企业需求为中心的审批方式能够大大提高审批效率。比如用地审批、立项审批分别只用了2天、1天，分别比承诺时限缩短10天和9天。”新津县政务中心一位工作人员举例说。
留学川大的一位丹麦学者对此大为肯定，赞其政务创新渐有欧式政府风范。西南财大公管学院院长唐兴霖教授评价称，“此项目依赖信息技术的应用为手段，实施行政审批流程再造，实现了从以政府为中心到以公众为中心的转变，是政府的自我革命。”
龙泉驿政务中心目前有近170个服务窗口，按全生命周期审批创新划分，至少可减少三分之二窗口；政务中心现有工作人员300多人，新的行政审批服务上线后，只需要几十人！
发轫于成都官员的诸多创新，因其实用性，所以有生命力；但成都政务改革特点是：服务底层，体恤民意，带有一定温度，因而极具民意基础。
2012年9月，四川简阳市民罗敏到成都高新区新民社区开了一家“罗姐床上用品店”。起初，罗敏因没有办理营业执照有些惴惴不安，但社区、工商没有以无照经营为由粗暴取缔，只是让她去社区登记一下便可合法经营了。罗敏拿到手的是新民社区发的一张小额备案辅导证，凭借这纸证书，新民社区一共有419个个体户靠小本经营聊以糊口。
成都市这项工商审批制度改革试点已在成都的28个街区实行三年，福惠了为数众多的社区从事缝补、擦皮鞋、修自行车的底层民众。“在生存和秩序的这个天平上需要考虑的时候，我们认为生存是优先于秩序的。”成都市工商局注册分局局长黄维新说，社区是个熟人社会，小额经营行为更适合让社区登记管理，“关于无证无照一律查处取缔的做法，沿用的是计划经济时代的那种管理思维，不再适用这个市场经济的发展了。”
今年3月，国家工商总局到成都调研工商审批制度改革，成都据此提议国家层面废止无照经营取缔的管理规定。
农改领先
作为一个内陆城市，要实现中共提出的2020年全面建成小康社会，农村的现代化不能回避。而大陆改革的逻辑最早便是从农村入手，如邓小平当年推行的家庭联产承包责任制，通过土地制度和利益环境的根本改变，激发了农民的创造力。
以城乡一体化为核心的统筹城乡配套改革，成都走在国内前列，并逐步确立了有成都特色的经验和做法。“鸟笼之乡”郫县古城镇指路村便是典型的案例。
这个有着鸟笼制作、青韭菜种植两大支柱产业的川西村落，从2012年8月以来，村里在收集民意的基础上，以确权后的集体建设用地使用权入股，共同出资100万元注册资本金，成立了集体资产管理公司，自主实施土地整理，进行新村建设。
指路村无意中创立了“自主筹资、自主整理、自主建设、自主发展、自主分配”的“五自”模式。这种模式就是在土地综合整治的筹集资金、土地整理、村庄建设、指标开发与收益分配五个环节，全面实现农民的自主权。决策与实施的载体，就是农民出资的集体资产管理公司。
指路村农民自己出资，通过将未来指标收益转让及房屋与土地权证抵押的方式来筹集土地综合整治资金；民主决策来选定土地整治与农房建设方案，并通过成立管理领导小组来监督建设实施过程。
对于整理出来的集体建设用地与结余建设用地指标，指路村在留够自身发展使用部分后，其他都通过市场转让并按照持股比例在资产管理公司内分配，整理出来的农用地与自留发展用地的收益，也按同等方式分配。
两年多过去了，富有浓郁川西风格的指路村新型农村社区已经建成。这个有200多人的村子从外面看去，跟城市小区无异，村民们房屋都很宽敞，每户有大露台，还配置了城里小区都罕见的地上私家车库。村民的年收最多达20万元以上，过上了像城里人一样的日子。
四川大学公共学院一位教授称，指路村经验的成功除了其良好的生产经营基础外，还有政府在制度建设上的一系列安排，如农村土地产权改革，“确实权、颁铁证”奠定了以产权调整来衡量股份比例的基础；农房与土地权利抵押的制度安排，为农民筹资开拓了渠道；指标交易以市场化方式，实现了农民拥有的存量发展权的收益。
郫县青杠树村新农村综合体则按照“小规模、组团式、生态化”模式，突出新村建设与产业布局相融合、方便生产与方便生活相结合，统筹兼顾农民生产半径，选择村民小组中心点位或村民小组交界点位的院落布局聚居组团，构建新村带产业、产业促新村的格局，促进产村一体融合发展。充分展现农村田园风光，结合青杠树村的特色，以原有自然资源为优势，村落民居因地顺势而建，实现了“10分钟生产生活圈”的美好愿望。
成都城乡一体化改革的“副产品”是基层民主自治，即农民民主意识的提升，这是一个不算意外的收获。村民议事会——这种符合官方意图、可控的村级治理模式，在成都农村遍地开花。
“这是类似地方人大监督的一种农村组织。”官员口中描绘的这种农村基层民主雏形在浙江、广东等地前些年也有出现，但多是不了了之或固步不前。而成都统计数据表明，成都村民议事会有接近9万人，村民小组议事会有17万人。
“每个季度会开一次会，村民的意见能充分表达。”指路村一位任姓村民说。
改革之难
成都在农村和城市多个层面多头进行制度突破。一系列的改革，成都从未停步。
在现行的体制框架内，成都屡屡探摸法律、制度和政策边界，做出诸多大胆的改革举措。从事行政审批改革20余年的李琳的体会是，“改革向来是由下至上，倒逼上头。”他说，基层改革的最难之处是无法突破现有体制机制、法律法规的限制，即使突破，地方也没有立法权。
武侯区行政审批局就是一例，武侯区的这项审批改革，企业、公民好评如潮，但在成都、四川甚至在国家层面的立法、司法界，却一直有不同的争议。反对者认为，武侯把行政审批权集中一个局来执行，不符合行政许可法的规定，导致武侯经验低调运行7年才被发掘。
“十八届三中全会明确讲到要赋予农民更多的财产权利，明确讲到集体建设用地要找到一个入市的办法，集体建设用地要实现同权同价。三中全会是改革总纲，但时间过去2年，相关的法律调整却并未付诸实施。”陈家泽说，对于敏感领域和疑难问题，像成都这样区域性的先行先试，摸着石头过河，是唯一可行的办法，否则光讨论是没意义的。
作为中国内陆城市的成都，成都市政府研究室副巡视员邓立新认为，成都在改革创新方面的最大特点，就是对中央层面的精神坚决执行。“这是成都的优点，”但邓也提到，对于改革变通的一些细节，成都有时会显出慢半拍，“当中央说这个好的时候，我们才开始追赶，起步就慢了。当中央发现这个不行的时候，我们正要起步，中央如果‘一刀切’，刚好切到‘脖子’上。”
究其原因，是由于内陆地区信息不灵，相对沿海，思想还趋于保守，并且远离国际市场。在政策条件上，成都与沿海也有差距。如成都和深圳比较，成都在1993年才被中央批准为对外开放城市，而深圳早在1979年就被划为经济特区，整整相差14年，两者改革开放的起点自然不可同日而语。
