缘何放权？
摆脱“红头文件”治理窘境
缘何下放立法权？其实在“地方无权”时代，各个城市在管理中遭遇的尴尬最为明显。
眉山一位不愿透露姓名的政府官员说，眉山作为历史文化名城，境内文物较多。不过，由于鉴定繁琐，有很多未被列入国保和省保。这些文物均具有很强烈的眉山特色，如遭到破坏，很是可惜。作为地方，只好依靠“红头文件”予以管理。不过，红头文件没有法律效力。同时，眉山也没有立法权，所谓管理其实就是“管不好和管不了”。
“这样的窘境，立法权下放后，即可摆脱。”四川大学法学教授、博士生导师万毅说，立法权限下放，不仅有利于打破全国“一刀切”的立法格局，使地方治理更具区域特色，同时也有利于推动地方经济社会发展。立法权限下放后，设区的市可通过行使立法权，制定更适合地方地情的地方性法规。这些地方性法规，将不仅为地方在经济、社会、文化等领域的重大改革和权力行使提供可靠的法律依据和有力的法治保障，而且有利于夯实四川法治基础，推动全省法规制度的进一步完善。
如何立法？
13市都在“恶补”功课
去年12月21日下午，南充市人大常委会、西华师范大学地方立法研究中心成立仪式在西华师大举行。南充市人大常委会主任袁险峰认为，地方立法研究中心的建立，有利于提升南充地方立法工作的科学化、民主化水平，加强地方立法理论研究和立法人才队伍培养。
再以雅安市为例，早在筹备申请第一批行使地方立法权时，该市人大常委会主任会议就通过了专项规定，从熟悉法律、城建、生态环保、历史文化保护、农村农业、教科文卫、社会工作以及语言文字和民俗等领域的专家学者和实际工作者中，吸收产生65名立法咨询专家。
无独有偶，绵阳市人大常委会也就立法咨询专家的选聘条件、选聘程序、工作机制、报酬奖励等进行了明确和规范，并首批聘请专家库成员40名。
“南充、雅安和绵阳的做法，其实在为如何立法恶补功课。”万毅说，立法权下放对地方来说，既是机遇也面临挑战。机遇是手中有了权，可以自己说了算。但是挑战是，如何立法对于市级人大来说，形如是一个“熟悉的陌生人”。比如缺少立法经验积累，立法技术不足，立法人才尤其缺乏，各市尚未建立较为规范和严格的立法程序，部分地方立法主要由主管部门动议和起草，“部门利益法律化”现象严重；完备的立法监督机制尚未建立，容易滋生地方保护主义等等。
省人大常委会法工委主任田万国也就此特别提醒，“立法一定要注意质量第一，突出地方特色；更要注意量力而行，不能在立法的数量和速度上互相攀比。地方立法同时也是规范地方政府权力，让地方政府在某些领域上位法暂时缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章规定的框架内正确行使权力”。
眉山东坡区市民李欢也认为，解决发展迫切需要解决的问题，行使地方立法权仅仅是一个开始。“如何确保立法规范性、科学性，如何加强市民对地方法规的认同，这些都是全新课题。”李欢说，“解决好这些问题，才能实现立好法，有法可依，执法必严。”
各/地/情/况
眉山，未来5年将制定14个法规雅安，重在重建新村聚居点管理广安，首部地方法瞄准环保和历史文化保护达州，已梳理9个立法需求。
地方热情高先把“管立法法”立起来
华西都市报记者从省人大了解到，去年10月在向省人大常委会申请第一批行使地方立法权时，各市州均编制了2016-2020年立法规划设想，以及2016年立法计划草案，各地对立法权的热情可谓高涨。“数量都比较多，有的市一年计划立五六部法规，5年立法规划列了几十个。”
根据省人大提供的“工作进度表”，2016年首先要把“管立法法”先立起来，即各地先制定市人民代表大会及其常务委员会立法条例。在把工作制度完善以后，2017年再着重结合立法需求，进一步精细化立法项目。
地方为何都对立法权如此“上心”？眉山市一位人大代表觉得，立法权能解决社会管理和经济发展中的诸多问题，在依法治市背景下，地方立法权无疑能释放诸多红利。
不过田万国也强调，一味认为地方立法权只是给政府释放“制度红利”不全面，既要看到法的授权作用，也不能忽视法的权限功能。法律的公信力和执行力能带来的优势，除了使地方政府能在法规或政府规章的框架内行驶权力外，还能在立法过程中，通过公开征集意见等进一步拓宽老百姓表达意见的渠道。对于行政方而言，立法过程也提供更多再论证的空间。
同时，地方在行驶立法权的过程中，要特别注意防止地方保护主义或部门利益“法律化”。
专/家/观/点
地方立法须“接地气”宁缺毋滥
有了立法权，是否就可以“任性”？四川大学法学教授、博士生导师万毅认为，从顶层设计用意看，将立法权“下放”，主要是为了让各地可以因地制宜促进经济社会发展。当然，有了立法权就可以任性，是绝对不可以的。“各地立法，一定要接地气，一定要近民意。”
万毅说，地方立法应该有主有次，哪些应该作为主要的，哪些应该作为次要的，要作出甄别筛选。不能全部全面铺开，如果全面铺开会影响到立法的质量。在拟定立法条文时，特别警惕从部门利益角度进行立法，这样立法容易造成偏差，从而导致与其他的立法，甚至与政府的有关决策、政策相冲突，在实施过程中就会出现问题。“有些立法在某些特定情况下，匆匆忙忙制定出来，特别从立法技术上来说，在立法语言、前后顺序上都需要有一定的考量。因此，匆匆忙忙地立法，以后修改、废除都会对政府公信力有影响，立法应该要宁缺毋滥。
“地方立法，一定要与公众互动起来，这样才能提高立法公信度。”万毅据此建议说，公众参与立法，不仅有利于改善“部门利益法律化”的现状。公众参与地方性法规制定，可表达其自身利益诉求，通过立法博弈进而实现立法对自身合法权益的保护；还有利于改善地方立法机关立法素质欠缺的状况。加强立法的公众参与，既可以集思广益，充分吸取和发挥广大人民群众的智慧，又可以提高立法的透明度和公信度。
华西都市报记者 梁波 李媛莉 李庆
原标题：地方立法权 权有多大？
