随着城镇居民富裕程度提高，尤其是中产阶级总量大幅增加，生活需求将更加多样化，所消耗的资源能源也越来越多。这些变化预示着中国在未来城市发展进程中资源环境压力将进一步加大。十八大提出生态文明发展理念，同时提出美丽中国的建设目标，当前城市发展应当把握政策窗口期，以生态文明建设为契机，建立以人为本、生态优先的发展模式与城乡规划价值体系。
国家中心城市的绿色发展模式如何构建
李晓江 张娟 徐辉
推进规划协同
发挥规划对资源环境的管控作用
问题：我国行政部门众多，各部门在制定规划时不断强化自身职能，土地、环境、城乡规划、国民经济计划等涉及空间与资源管理的部门规划之间缺乏协调，存在政策空间不一致、管理平台不一致、技术标准不一致、规划期限不一致等问题，难以发挥规划在空间布局、项目选址、生态保护、环境容量优化、开发强度控制等发展与保护方面的切实管控作用。20世纪90年代末开始的战略环境影响评价以及当前的规划项目环评，基本上是作为发改委项目立项“走程序”，没有达到环保优先的目的。
策略：空间规划体系的规定和管理应具有连贯性与一致性；环境评估的反馈意见应该充分在各部门规划和项目选择与否决中得到落实；环境问题涉及的利益相关者的意见应该在规划体系中得到充分体现。应当建立跨部门、跨行政单元的空间规划与管制协同机制，平衡城市与乡村居民点发展，产业发展和生态环境保护的不同方式，制定空间上、开发时序上协同一致的规划蓝图，实现目标一致、政令一致和整体约束的规划管理。对于城镇密集区、海岸带、流域、生态敏感地区等特殊空间，应当采取更加严格规划管控措施。国土、规划、环保等部门应合理确立未来城市群的规模和布局，划定生态保护红线与城镇增长边界，保护自然生态环境、保障居民健康。
优化资源流管理
促进空间优化和理性增长
问题：30年城镇化付出的资源环境代价过大。建设用地粗放扩张与低效闲置情况仍较普遍，缺水与高耗水情况并存，建筑能耗偏高，城镇节能减排压力巨大，城镇化发展的资源利用效率不高。2001年到2010年，全国城市建成区面积和建设用地面积年均增长分别为5.97%和6.04%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。国有建设用地出让规模由2001年的1787平方公里升至2010年的4326平方公里，增加1.42倍。全国人均城乡建设用地已从2000年的152.8平方米/人快速攀升至2010年的175.5平方米/人。一方面，地方政府通过出租使用权获得土地出让金收入，这既是城市建设的主要资金来源，也是城市开展大规模空间扩张的主要动因；另一方面，依赖土地进行融资，而过度融资导致政府债务风险不断增大。
策略：应当参照城市新陈代谢理论管理好资源流与能源流，统筹提升城市资源利用率，促进资源消耗最小化，资源使用最小化的原则应作为城市群扩张以及新城建设选址的衡量标准；建立资源利用框架，以便更好地监测将会造成空置或资源极大浪费的明显投机性建设行为，并及时采取阻止措施；更加关注城市形态、密度与功能布局对资源循环利用的影响，将流动性要素纳入城市规划与设计的各个环节；增强城市环境资本管理，将资源流与材料流纳入城市空间规划整合考虑。
建立有效管控机制
保护自然环境、生态系统与生物多样性
问题：我国南北地跨多个气候带，东西地跨多个地势区，各城市资源条件不同、灾害气候条件各异，地形地貌有平原、丘陵、高山区别，城市具有不同山水、物种、植被和景观特征。但是，在城镇开发建设时往往忽视上述差异和特色，不尊重自然山水的保护和利用，挖山、填海、占湖，导致生态系统破坏。缺乏跨行政区的生态补偿机制和生态、环境管制政策与执行机制，从而无法实现行政主体间的协作，共同承担建设良好生态体系的责任。没有形成统一的资源定价与资源利用激励机制，无法采用交易、置换、补偿等方式从区域层面解决生态功能保育与发展诉求之间的矛盾。例如，北京为山区居民提供的水源涵养生态补偿标准是相邻河北省的10倍。由于各城市之间缺乏统筹和协同，区域性和流域性污染加剧，例如京津冀地区的空气污染和长江中下游地区的水污染。
策略：树立敬畏自然、尊重自然的理念，将自然元素融入城镇空间布局，处理好自然环境和人工建设的关系。应当根据生态安全格局与生态功能要求，鼓励城市群与城市采用分散组团的布局模式；根据城市的资源与周边山水环境特征，鼓励采用低冲击开发模式，立足自然本底进行空间布局和环境基础设施建设，因地制宜确定排水体制、尾水排放方案、初期雨水污染控制措施等。应当跟踪污染产出量，尤其是对建设阶段的资源使用（能源、水、水泥、土地、生态系统）和污染排放进行管控。在国家和省的层面建立管控和引导双向推进机制，统筹区域发展布局、资源利用和环境治理；推进跨行政区污染共同治理的责任分工，在区域与城市两个尺度分层落实环境保护目标。
重视气候变化影响
提高城市应对极端气候与自然灾害的能力
问题：气候变化带来的极端气候影响对城市的威胁日趋明显，城镇密集地区无序延绵扩张导致热岛效应、弱风效应突出，加剧了极端气候及环境事件对城市的影响。根据IPCC 2013年6月7日发布的第五次评估报告，我国地处的东亚地区已进入暖湿时期，未来在夏季将具有更多的热浪且持续时间长，将有频率更高的强降雨事件发生。城市发展与规模的扩张忽视自然生态条件，造成生态系统破坏，洪水内涝，灾害频发，热岛效应加剧，对居民健康产生严重负面影响。2010年住建部组织开展的全国范围内351个城市的调研工作显示，2008—2010年，全国62%的城市发生过内涝事件，内涝发生3次以上的城市达137个。
策略：城市在应对自然灾害能力建设和应对全球气候变化方面应更具主动性和战略性，应当主动从城市水系统、能源供应、市政基础设施、交通系统、生态环境、工业生产、居民健康等诸多方面评估和极端气候、自然灾害的影响。特大城市、城镇密集地区应统筹各方力量，建立应对全球气候变化的应急资金、预案与技术导则；从城市、农业和生态三个领域识别出应对气候变化的优先级与任务；在城市层面建立起应对极端气候和自然灾害的应急预案和措施，实现城镇化的健康发展。
改革财税体制
抑制大拆大建和工业用地低效利用
问题：城市发展与建设存在盲目性，中国式“大拆大建”导致中国的城市建筑寿命特别短，造成能源、资源大量浪费，同时也产生大量难以处理的建筑垃圾。部分原因是建筑质量问题，更重要的是政府财政体制与发展模式的问题。以城市建设用地和农村集体建设用地供给的工业用地低效利用是城乡建设中的普遍现象，造成严重的土地资源和开发资源浪费。此外，城市住宅开发量远大于进城人口的实际住房需求，且住房价格水平与中低收入群体的住房支付能力之间差距不断扩大。农村空心化现象加重，常年无人居住的农房比重不断提高。
策略：应当调整土地和财税政策，改变地方财政过度依赖土地出让收入的状况，同时可以促进存量土地的再开发利用，解决工业用地使用效率低下的问题；建立客观的数据采集和分析系统，以法律、行政和经济的手段建立合理的政府财政、建设投资融资和开发建设框架；应当根据城乡人口流动客观规律和趋势制定合理的城镇和农村住房规划，合理确定城市保障性住房规模；注重城市“棕地”再利用和城市旧建筑的更新，根据市场需求合理调整旧工业厂房、住宅建筑用途；制定激励机制鼓励市场多元主体参与城市开发和改造。
鼓励绿色交通
有效减少能源消耗和空气污染
问题：随着机动化快速发展和城市尺度的不断扩张，加之高质量公共交通服务的缺位，居民出行活动对私人机动化交通的依赖性不断加强，步行和自行车出行比例大幅下降，公共交通出行比例徘徊不前，导致城市交通结构失衡。私人机动车的过度使用导致交通拥堵问题不断加剧，并带来更多的能源消耗和污染物排放。各种方式之间的功能分工和衔接换乘低效，导致整体城市交通体制服务水平不高，特大城市中长距离出行过度依赖地铁和小汽车，地面常规公交的运行效率受交通拥堵影响而持续下降，步行和自行车路权缺乏保障。
策略：应当全面推进公交导向的发展策略。要通过科学的空间规划减少出行需求；促进城市开发与公共交通系统同步发展，以慢行的“绿色走廊”改善交通站点和周边居民区之间的衔接；通过小汽车使用和交通流量控制有效减少能源消耗和空气污染。新技术可以减少污染和出行需要，应推广如电动自行车、智能汽车共享系统、宽带网络和电话会议等。对于超大和特大城市，大运量交通系统（如地铁）是一个好的可行模式，而轻轨、单轨铁路、BRT（快速公交）、电车和公共汽车的组合将更适合中小城市。同时，农村和城市郊区的交通应当推广郊区公交和电动车汽车、电动自行车交通。
彰显城市特质
加强对自然与文化遗产的系统保护
问题：受经济利益驱使的旧城改造由改善居民生活条件为目的转变为获取更高的土地科学和开发利润，大规模拆除位于较好区位的建筑群，甚至历史街区，对城市历史文化资源造成严重破坏。高强度的土地开发和大体量、高层建筑破坏了旧城尺度和传统风貌。旧城改造方式还造成城市历史文脉的割裂和社区邻里的解体。城市建设“挖山填水”、砍伐古树名木、粗暴改变原有地形地貌等现象频繁出现。
策略：城市特色的第一要素是山水自然风光，山水环境是城市最基本、最鲜明特征；其次是历史文化传承与保护，既包括建筑等物质空间建设，也包括非物质文化遗产所依托的环境保护；第三是人性化尺度的规划与设计，创造宜人的城市尺度和富于人情味的空间与场所。应当加强对自然与文化遗产的系统保护，倡导立足人的尺度的城市设计。一般而言，不同的城市、地区、街区、街道、社区具有地域特性、地域文化属性，且易识别，更多保留这些城市历史文化碎片、历史足迹、旧建筑、植物以及地方标识物，能够彰显出城市特质。要通过城市中观、微观层次的设计提高参与能力，建设充满人情味、综合服务功能齐全、邻里关系融洽的社区人性化空间。
强化公共参与
促进生态文明的社会治理体系建设
问题：法律规定在规划与建设环节实行信息公开和公众参与制度，《城乡规划法》对城乡规划的公众参与程序有明确要求，《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》也要求对涉及环境问题的建设项目召开听证会、论证会或征求公众意见的程序要求。但在现实中，涉及城市发展与生态环境的规划与重要建设决策，公众知情与参与的实际情况并不理想，公众更多通过网络或自发组织表达情绪，与政府之间缺乏有效沟通；NGO的参与程度低，没有起到政府与公众的桥梁作用。
策略：城镇化建设中的负面变化，城市的生态环境问题可以通过市民的公共参与等积极的活动来减少。新移民获得稳定的身份和认同，可以激励他们在社会治理中发挥积极作用。公共参与需要透明的制度和设计，给公共利益相关方提供公开而充分的信息，需要引入外部评价或第三方评估，需要提供场所和时间等程序框架和专业培训。研究认为大城市具有高度的创新性，因此，更加积极地吸纳新移民将会有利于推进公共参与等社会治理的创新。
（作者：李晓江，中国城市规划设计研究院原院长、顾问总工；张娟，中国城市规划设计研究院研究中心副主任；徐辉，中国城市规划设计研究院绿色城市研究所副所长）
